Partenariato Pubblico-Privato (PPP): disciplina, struttura e profili operativi nel nuovo Codice dei contratti pubblici 

Il Partenariato Pubblico-Privato (PPP), nel sistema delineato dal D. Lgs. 36/2023, rappresenta uno degli strumenti centrali per la realizzazione e la gestione di opere e servizi di interesse pubblico ed è uno strumento alternativo al tradizionale contratto di appalto. 

La nuova disciplina conferisce organicità e autonomia sistematica all’istituto, dedicandogli un intero segmento normativo (Libro IV, artt. 174–208) e superando l’impostazione del previgente Codice, che lo trattava in maniera meno strutturata e in larga parte residuale rispetto agli appalti. 

Cos’è il PPP  

L’art. 174 definisce il PPP come una “operazione economica” caratterizzata da un rapporto contrattuale di lungo periodo tra l’amministrazione concedente e un operatore economico privato finalizzato al perseguimento di un interesse pubblico. 

Tale qualificazione non è meramente formale, ma riflette la natura sostanziale dell’istituto: il PPP non si pone, infatti, soltanto come un modello contrattuale, ma come un’operazione articolata nella quale profili giuridici, economici e finanziari risultano strettamente interconnessi. 

L’elemento qualificante dell’istituto è il coinvolgimento significativo del soggetto privato non solo nella fase esecutiva, ma anche nel finanziamento dell’iniziativa, con conseguente allocazione in capo allo stesso del rischio operativo. 

La disciplina codicistica individua quattro condizioni che devono concorrere affinché si possa parlare di partenariato pubblico-privato: 

• instaurazione di un rapporto di lungo periodo tra le parti idoneo a consentire l’ammortamento dell’investimento e la gestione dell’opera o del servizio; 

• provenienza in misura significativa da risorse private del finanziamento dell’operazione;  

• realizzazione di una chiara ripartizione funzionale dei ruoli: al privato spetta la realizzazione e la gestione dell’intervento, mentre alla pubblica amministrazione compete la definizione degli obiettivi e il controllo sull’attuazione; 

• allocazione in capo al soggetto privato, secondo criteri di proporzionalità ed efficienza, del rischio operativo, ovvero il rischio legato alla realizzazione dell’opera o alla gestione del servizio. 

L’adozione del PPP risponde a una precisa logica economica: combinare risorse pubbliche e private per massimizzare l’efficienza complessiva dell’intervento. 

Da un lato, la pubblica amministrazione può beneficiare del know-how tecnico, organizzativo e gestionale degli operatori economici, con effetti positivi in termini di qualità delle opere e dei servizi. 

Dall’altro lato, il trasferimento del rischio operativo al privato consente di allocare tale rischio in capo al soggetto più idoneo a gestirlo, favorendo una maggiore responsabilizzazione dell’operatore e una migliore previsione dei costi. 

Ulteriore profilo rilevante è rappresentato dalla possibilità di superare, almeno in parte, i vincoli di finanza pubblica, attraverso il ricorso a capitali privati per la realizzazione di infrastrutture e servizi. 

PPP e contratto di appalto  

Il PPP è, in sostanza, un’alterativa all’appalto e tale asserzione viene esplicitamente affermata nel nuovo Codice.  

Se nel modello dell’appalto, la pubblica amministrazione sostiene direttamente i costi dell’opera e conserva su di sé la maggior parte dei rischi connessi alla sua realizzazione nel PPP, al contrario, è il privato che assume un ruolo centrale (anche sotto il profilo finanziario e gestionale) e la sua remunerazione è strettamente collegata alla capacità dell’opera o del servizio di generare flussi economici nel tempo. 

Questa differenza incide profondamente sia sulla struttura contrattuale, sia sulla logica complessiva dell’operazione. 

Tipologie di PPP 

In linea con l’impostazione europea, il Codice distingue due macro-modelli di partenariato: il PPP contrattuale e il PPP istituzionale. 

Il PPP di tipo contrattuale si fonda su un rapporto negoziale tra amministrazione e operatore economico e comprende una pluralità di figure, tra cui le concessioni, la finanza di progetto (project financing), la locazione finanziaria e il contratto di disponibilità. In tali ipotesi, le parti restano giuridicamente distinte, pur collaborando nell’ambito del medesimo progetto. 

Il PPP di tipo istituzionale si realizza, invece, attraverso la costituzione di un’entità dotata di autonoma personalità giuridica, partecipata congiuntamente da soggetto pubblico e partner privato. L’esempio tipico è rappresentato dalla società mista, che assume il compito di realizzare e gestire l’opera o il servizio. 

Tra le figure più rilevanti rientra la concessione, nella quale il corrispettivo per il concessionario consiste principalmente nel diritto di gestire l’opera o il servizio, eventualmente accompagnato da un prezzo. 

Accanto a questa, si colloca il contratto di disponibilità, che attribuisce al privato il compito di realizzare e mantenere un’opera, garantendone la piena funzionalità a fronte di un corrispettivo. 

La locazione finanziaria, invece, consente all’amministrazione di acquisire la disponibilità di un’opera realizzata dal privato, mediante il pagamento di canoni periodici, con eventuale facoltà di riscatto finale. 

Elemento imprescindibile nella scelta del PPP è la valutazione preliminare di convenienza e fattibilità, disciplinata dall’art. 175 del Codice. 

Tale valutazione deve essere condotta in maniera comparativa rispetto all’alternativa dell’appalto e deve tener conto dell’intero ciclo di vita del progetto, analizzando costi, benefici, rischi e sostenibilità finanziaria. 

Occorre, in particolare, verificare l’idoneità del progetto a essere finanziato con risorse private, l’efficienza dell’allocazione del rischio operativo, la capacità di generare innovazione e l’impatto sul bilancio dell’ente. 

Un ambito di particolare interesse è rappresentato dalle forme speciali di PPP previste per il settore dei beni culturali, disciplinate dall’art. 134 del Codice. 

Tali strumenti consentono di attivare collaborazioni flessibili tra amministrazioni pubbliche, operatori privati ed enti del terzo settore, finalizzate al recupero, alla gestione e alla valorizzazione del patrimonio culturale. 

La flessibilità di tali modelli risponde all’esigenza di favorire la partecipazione di soggetti diversi, anche non profit, nella tutela e promozione dei beni culturali. 

Il Partenariato Pubblico-Privato emerge, nel nuovo assetto normativo, come uno strumento sofisticato e strategico, capace di coniugare esigenze pubbliche e logiche di mercato. 

La sua efficacia dipende, tuttavia, dalla capacità delle amministrazioni di strutturare operazioni equilibrate, basate su una corretta allocazione dei rischi e su una rigorosa analisi preliminare. 

In tale prospettiva, il PPP non rappresenta una soluzione automatica, ma uno strumento da utilizzare in modo selettivo e consapevole, laddove risulti effettivamente più efficiente rispetto alle forme tradizionali di affidamento. 

Avv. Tiziana Gallo – Responsabile Dipartimento Diritto Amministrativo