Società in house ed enti pubblici: fino a che punto possono essere equiparati?
Le società in house occupano da tempo una posizione particolare nel sistema delle partecipazioni pubbliche. Sono società formalmente private, ma strettamente legate all’amministrazione che le controlla; operano, spesso, per finalità di interesse generale e sono sottoposte a un controllo particolarmente intenso da parte dell’ente pubblico.
Proprio questa vicinanza ha alimentato, nel tempo, una domanda ricorrente: fino a che punto una società in house può essere trattata come l’ente pubblico che la controlla?
La sentenza n. 103 del 2026 della Corte costituzionale offre una risposta importante, chiarendo che l’assimilazione tra società in house ed ente pubblico non può essere data per scontata. La regola generale resta, infatti, quella della distinta soggettività giuridica e della natura privatistica della società; l’equiparazione all’amministrazione pubblica può operare solo quando trovi uno specifico fondamento normativo.
Il caso: la deroga sugli incentivi fotovoltaici
La questione nasce dall’art. 22-bis del D.L. n. 133/2014, che ha escluso dalla rimodulazione in senso peggiorativo degli incentivi fotovoltaici gli impianti i cui soggetti responsabili fossero enti locali o scuole.
La disposizione non comprendeva, però, le società in house costituite dagli enti locali.
Il giudizio riguardava una società in house interamente partecipatada un Comune di una provincia e titolare di un impianto fotovoltaico.
La società sosteneva che la particolare vicinanza organizzativa e funzionale con il Comune rendesse irragionevole un trattamento differente rispetto all’ente locale.
Il Consiglio di Stato ha, quindi, sollevato questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, ipotizzando una disparità di trattamento e una possibile violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione.
La società in house è una “longa manus” dell’amministrazione?
È proprio su questo punto che la pronuncia assume un valore più ampio rispetto al caso specifico degli incentivi.
Nella pratica, la società in house viene spesso descritta come una sorta di longa manus dell’amministrazione. L’espressione rende bene la particolare intensità del rapporto tra i due soggetti, ma rischia di generare un equivoco.
Il controllo analogo esercitato dall’ente pubblico e la finalizzazione dell’attività al perseguimento di interessi generali non determinano un’identità giuridica tra società e amministrazione.
La Corte costituzionale ribadisce che la società in house resta un soggetto autonomo, dotato di propria personalità giuridica e, come regola generale, sottoposto alla disciplina privatistica.
Il riferimento è anche all’art. 1, comma 3, del D. Lgs. n. 175/2016, Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, secondo cui alle società partecipate si applicano le norme societarie del codice civile e le regole generali del diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente.
Non esiste uno statuto giuridico unitario delle società in house
Uno dei passaggi più rilevanti della sentenza è proprio questo.
Le società in house possono essere assoggettate, in alcuni settori, a regole proprie delle pubbliche amministrazioni ma tali assimilazioni non valgono automaticamente in ogni ambito dell’ordinamento.
In altre parole, non esiste uno statuto giuridico unitario dell’in house; ci sono settori nei quali il legislatore ha previsto espressamente un’equiparazione. È il caso, ad esempio, di alcuni profili relativi alla responsabilità degli amministratori e alla giurisdizione della Corte dei conti, disciplinati dall’art. 12 del D. Lgs. n. 175/2016.
Queste equiparazioni restano però settoriali.
La conseguenza pratica è importante: non è possibile partire dalla natura pubblica dell’ente socio o dal perseguimento di una finalità di interesse generale per concludere, automaticamente, che alla società si applichino le stesse regole dell’amministrazione controllante.
Il controllo analogo non elimina l’autonomia della società
Il controllo analogo costituisce uno degli elementi qualificanti dell’in house providing dove l’amministrazione esercita sulla società un’influenza particolarmente intensa, assimilabile a quella esercitata sui propri servizi, intervenendo sugli obiettivi strategici e sulle decisioni più rilevanti.
Questo rapporto consente, al ricorrere degli altri presupposti previsti dalla normativa, di procedere con affidamenti diretti senza gara.
Ma il controllo analogo riguarda la relazione organizzativa e funzionale tra i due soggetti: non cancella l’autonomia patrimoniale e giuridica della società.
La sentenza, quindi, delimita una lettura eccessivamente sostanzialistica dell’in house. Il legame con l’amministrazione può essere fortissimo, ma non comporta una fusione tra i due soggetti.
Perché enti locali e società in house possono essere trattati diversamente
La Corte ritiene che enti locali e società in house non siano categorie necessariamente omogenee.
Gli enti locali esercitano direttamente funzioni pubbliche primarie nell’interesse della collettività territoriale e sono caratterizzati da assetti organizzativi e finanziari più rigidi.
Le società in house, invece, pur perseguendo finalità di interesse generale, conservano una struttura societaria più flessibile e sopportano il rischio economico connesso all’attività esercitata.
La Corte valorizza, in particolare, alcuni elementi.
Le società in house possono modificare la propria organizzazione, adottare piani di ristrutturazione e diversificare le attività nei limiti consentiti dalla legge.
Possono, inoltre, realizzare una quota della propria attività sul mercato: il D. Lgs. n. 175/2016 consente, infatti, che fino al 20% del fatturato sia prodotto attraverso attività svolte nei confronti di soggetti diversi dagli enti controllanti, a determinate condizioni.
Questa maggiore flessibilità concorre, secondo la Corte, a giustificare un trattamento diverso rispetto agli enti pubblici.
Il rischio d’impresa resta un elemento centrale
La forma societaria comporta anche l’assunzione di un rischio economico.
Una società in house, pur inserita in un contesto pubblico, resta esposta alle variazioni dei ricavi, alle modifiche del quadro normativo e alle condizioni economiche dell’attività esercitata.
La Corte considera questo elemento centrale anche nel caso degli incentivi fotovoltaici.
La riduzione degli incentivi rappresenta, infatti, una variabile economica che una struttura societaria dovrebbe essere maggiormente in grado di gestire proprio grazie alla propria flessibilità organizzativa.
Da questo punto di vista, la natura pubblica della partecipazione non rende automaticamente l’attività della società impermeabile alle normali dinamiche del rischio d’impresa.
Il rapporto con la concorrenza e gli aiuti di Stato
La sentenza richiama anche un altro elemento che contribuisce a distinguere le società in house dagli enti pubblici: il rapporto con il mercato.
Proprio perché la società può svolgere, entro determinati limiti, attività nei confronti di soggetti diversi dagli enti controllanti, essa può trovarsi a competere con operatori economici privati.
In questa prospettiva, il mantenimento integrale di un regime incentivante più favorevole avrebbe potuto determinare un vantaggio competitivo.
La Corte ritiene quindi non irragionevole che, nel settore degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, le società in house siano trattate alla stregua degli altri operatori economici, anche in considerazione dei vincoli in materia di concorrenza e aiuti di Stato.
La finalità pubblica non basta, da sola, a giustificare l’equiparazione
Un altro passaggio importante riguarda la ratio della deroga prevista per enti locali e scuole.
Secondo la tesi prospettata nel giudizio, la società in house avrebbe dovuto beneficiare dello stesso trattamento perché perseguiva un interesse pubblico sostanzialmente coincidente con quello dell’ente locale.
La Corte non accoglie questa impostazione.
Se la mera titolarità o il perseguimento di un interesse pubblico fossero sufficienti per estendere automaticamente la deroga, il perimetro dei beneficiari potrebbe ampliarsi in modo indefinito, arrivando a includere una pluralità di soggetti pubblici diversi da quelli espressamente individuati dal legislatore.
La comunanza delle finalità pubbliche, quindi, non è di per sé sufficiente a superare la distinta soggettività giuridica.
E il principio di buon andamento?
La Corte esclude anche la violazione dell’art. 97 Cost.
Secondo il Consiglio di Stato, un trattamento meno favorevole per le società in house avrebbe potuto indirettamente scoraggiare l’ente locale dal ricorrere a questo modello organizzativo, anche quando fosse risultato il più efficiente.
La Corte distingue però due momenti.
La decisione di costituire o utilizzare una società in house riguarda la scelta organizzativa iniziale dell’ente.
La modifica degli incentivi interviene, invece, in un momento successivo, quando la società è già operativa.
Una volta adottato il modello societario, non è possibile pretendere che l’attività resti sottratta alle variabili normative ed economiche che possono intervenire nel tempo.
La Corte ricorda, inoltre, che gli enti pubblici devono sottoporre periodicamente le proprie partecipazioni a valutazioni di convenienza e sostenibilità, anche ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 175/2016.
Cosa significa in pratica per enti locali e società in house
Il valore della sentenza n. 103/2026 va quindi oltre la vicenda degli incentivi fotovoltaici.
La pronuncia suggerisce un criterio operativo molto chiaro: quando si deve stabilire quale disciplina applicare a una società in house, non basta richiamare genericamente la sua vicinanza all’amministrazione pubblica.
Occorre invece verificare, di volta in volta, se esista una norma che equipari espressamente la società all’ente pubblico nel settore considerato.
Per enti locali, amministratori e management delle società partecipate questo significa prestare particolare attenzione almeno a quattro profili:
- alla natura della disciplina applicabile nel singolo settore;
- all’esistenza di eventuali norme speciali di equiparazione;
- agli effetti delle regole su concorrenza, incentivi e aiuti di Stato;
- alla permanenza del rischio d’impresa proprio dello strumento societario.
La qualificazione dell’in house non può quindi essere affrontata in astratto. Deve essere ricostruita caso per caso e settore per settore.
Una distinzione destinata a incidere sulle scelte operative
La sentenza n. 103/2026 conferma una linea interpretativa precisa.
La società in house può certamente essere sottoposta, in determinati ambiti, a regole tipiche dell’amministrazione pubblica. Ma questo non ne modifica automaticamente la natura generale di soggetto privato.
La partecipazione pubblica, il controllo analogo e il perseguimento di finalità di interesse generale descrivono la particolare relazione con l’ente socio, ma non consentono di presumere una piena sovrapposizione tra i due soggetti.
Per chi amministra o assiste enti locali e società partecipate, la conseguenza è concreta: prima di applicare una disciplina prevista per la pubblica amministrazione a una società in house, occorre individuare il fondamento normativo che consente quell’equiparazione.
È probabilmente questo il lascito più rilevante della pronuncia: non chiedersi soltanto quanto una società sia “pubblica” nella sostanza, ma quali regole l’ordinamento le attribuisca, in quello specifico ambito.
